El Abandono del Cargo por el Presidente de la República

Isaac Villamizar

Profesor de Postgrado de Derecho Constitucional en UNET.

La Asamblea Nacional de Venezuela en el Acuerdo de fecha 25 de Octubre de 2016, mediante el cual se inicia el procedimiento de Declaratoria de Responsabilidad Política del Presidente de la República, específicamente en su dispositivo tercero, aprobó encomendar a la Comisión Especial de Alto Nivel Parlamentario, designada en sesión ordinaria del 23 de octubre de 2016, evaluar la posibilidad de que esta Asamblea Nacional declare el abandono del cargo por el Presidente de la República.

Interesa, entonces, estudiar la factibilidad jurídica de la aplicación de esa causal de ausencia absoluta del Presidente, contemplada en el Artículo 233 constitucional, específicamente su significado y alcances, particularmente relacionado con el ejercicio de tal cargo por Nicolás Maduro.

En la doctrina del Derecho Constitucional comparado, y especialmente desde el punto de vista funcionarial, abandonar el cargo, o el servicio, implica la dejación voluntaria definitiva y no transitoria de los deberes y responsabilidades que exige el empleo del cual es titular el servidor público. En consecuencia, dicho abandono se puede presentar, bien porque se renuncia al ejercicio de las labores o  funciones propias del cargo, con la necesaria afectación de la continuidad del servicio administrativo, o bien porque se deserta materialmente del cargo al ausentarse el servidor del sitio de trabajo y no regresar a él para cumplir con las labores asignadas, propias del cargo o del servicio.  Corolario de lo anterior es que el abandono debe ser injustificado, es decir, sin que exista una razón o motivo suficiente para que el servidor se exima de la  responsabilidad de cumplir con las funciones propias del cargo o del servicio. Ello es  así, porque de ser justificado el abandono del cargo o del servicio desaparece la antijuridicidad del hecho y, por consiguiente, la posibilidad de una falta disciplinaria  Sobre esta concepción se ha pronunciado la Corte Constitucional en Colombia, en Sentencia C-769 del 10 de diciembre 1998.

Ahora bien, el abandono del cargo implica hacer una referencia sobre el Principio de Continuidad Administrativa. Este principio se vincula con el órgano y al ejercicio de sus competencias, no con el titular del cargo, o sea, el funcionario.  El ejercicio de actividades de la Administración Pública, y en especial, de las competencias asignadas por Ley, es obligatorio y como ende, no puede ser interrumpido. Para el funcionario público, este principio comporta el deber de permanecer en el ejercicio del cargo de conformidad con  los términos de su designación, de lo cual se derivan dos consecuencias importantes: el abandono del cargo es una falta disciplinaria, y la renuncia debe ser aceptada. Es decir, el funcionario público está obligado a ejercer el cargo para el cual fue designado. Por lo anterior, el ordenamiento jurídico no concibe la existencia de un cargo sin funcionario: siempre el cargo debe tener un titular, designado de acuerdo con los requisitos formales exigidos. De tal manera que el principio de continuidad aplica al órgano, que siempre debe ejercer las competencias asignadas por el ordenamiento. Pero en modo alguno puede sostenerse la continuidad del funcionario público, pues éste puede faltar. Muerte, renuncia, licencias, destitución, revocatoria del mandato y abandono del cargo, son varias de las causas que pueden mediar para que el funcionario designado cese en el ejercicio de sus funciones. Aplicado esto último a la primera magistratura del país, debemos diferenciar entre la Presidencia y el Presidente: el primero es el órgano, que como tal, es permanente; el segundo, es el titular del cargo, que como tal, es sólo temporal: no existe en Venezuela, como en ninguna república democrática, el presidente vitalicio. Lo permanente, lo continuo, es la Presidencia, no el Presidente. Pues el Presidente, como reconoce el artículo 233 de la Constitución, puede faltar al cargo, pero la Presidencia, como tal, nunca puede faltar.

Aclarado lo anterior, se debe señalar que en un sistema político presidencialista, tan sui generis como el venezolano, similar a muchas naciones latinoamericanas, el cargo de Presidente de la República es quizá el de mayor importancia entre los órganos del Poder Público. En ese cargo se fusionan las responsabilidades de Jefatura de Gobierno y Jefatura del Estado. Y en la Constitución se le tiene asignadas sus altas obligaciones, en ambas dimensiones, que se especifican en el Artículo 236 de la Constitución. De las diversas atribuciones allí enunciadas, para efectos del presente estudio, interesa destacar que es atribución del Presidente de la República dirigir la acción de gobierno, declarar los estados de excepción, administrar la hacienda pública nacional, nombrar y remover a aquellos funcionarios cuya designación le atribuyen la Constitución y la ley, y formular el plan de desarrollo y dirigir su ejecución, previa aprobación de la Asamblea Nacional.

Además, la Constitución venezolana le asignó otra inmensa responsabilidad, la que le atribuye el Artículo 232, cuando dispone que el Presidente de la República está obligado a procurar la garantía de los derechos y libertades de los venezolanos, así como la independencia, la integridad, soberanía del territorio y defensa de la República. Adiciona la misma norma constitucional que la declaración de los estados de excepción no modifica el principio de su responsabilidad.

Ante semejantes obligaciones, puede entenderse que el incumplimiento de las mismas, no acarrea una simple falta disciplinaria, como podría suceder con cualquier otro funcionario público, sino que el no ejercicio de tales encomiendas, acarrea una consecuencia muy grave, como sería la declaratoria del abandono de su cargo. La Constitución la califica, en el citado Artículo 233, como una falta absoluta.

El abandono del cargo, como causal de falta absoluta, tiene una connotación especial en materia constitucional, que no debe ser confundida con la significación que el abandono del trabajo tiene en materia de derecho laboral, donde generalmente se le asimila con la falta de asistencia del trabajador al lugar de trabajo y el incumplimiento de otros deberes de éste derivados del contrato de trabajo. En el caso del Presidente de la República, el abandono del cargo tiene que ver fundamentalmente con el incumplimiento, por acción u omisión, de las obligaciones que la Constitución le impone a quien desempeña esta investidura, entre ellas las que han sido exigidas en el Artículo 236 arriba citado.

La relación de causalidad directa y necesaria que  existe entre el abandono del cargo por el Presidente de la República y la falta de cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, por lo demás, se encuentra corroborada por la misma significación de la palabra “abandono”,  según lo recoge el diccionario de la Real Academia Española (RAE).  De acuerdo con el RAE (Vigésima segunda edición, Tomo I, página 3), “abandono” es la acción o efecto de “abandonar”, y “abandonar” es, según el mismo RAE:

“8. Descuidar los intereses y las obligaciones”

En el caso específico del Presidente Maduro, del contexto del Acuerdo citado de la Asamblea Nacional del 25 de Octubre de 2016, se desprenden diversos elementos que serían objeto del análisis del órgano parlamentario, para determinar su abandono del cargo. Ciertamente, no estaría enfocada esa discusión a la acepción de haber dejado su cargo, sino al incumplimiento grave e injustificado de las altas responsabilidades y atribuciones que la Constitución primordialmente le asigna. Por lo tanto, al aplicarse aquí el Principio de Continuidad Administrativa, es necesario preservar que la institución de la Presidencia del República prosiga cumpliendo su naturaleza, pero se evidencie la necesidad de determinar que el titular ha cometido una falta absoluta en el ejercicio de sus funciones y ello amerita que se declare la falta absoluta, con sus consecuencias, a tenor del Artículo 233 citado. Es así como en el Acuerdo de la Asamblea Nacional se señala : “Que el Presidente de la República, Nicolás Maduro Moros, ha gobernado, desde el 14 de enero de 2016, merced a un estado de excepción declarado y prorrogado al margen de la Constitución, sin la aprobación de la Asamblea Nacional, el cual ha ido cercenando progresivamente atribuciones parlamentarias inderogables y ha vulnerado derechos fundamentales”; “Que dicho estado de excepción se ha prolongado mucho más allá de lo permitido por la Constitución (art. 338)”; “Que el Presidente de la República ha respaldado el desconocimiento por los Ministros y otros funcionarios públicos de las solicitudes de comparecencia emanadas de esta Asamblea Nacional o sus comisiones, y ha ignorado abiertamente la competencia parlamentaria de remover ministros mediante la aprobación de un voto de censura por la mayoría calificada de los Diputados y Diputadas de la Asamblea Nacional constitucionalmente establecida”; “Que el Presidente de la República se ha facultado a sí mismo para aprobar contratos de interés público con  Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en Venezuela, quebrantando flagrantemente el artículo 150 de la Constitución”;  “Que el estado de excepción ilícitamente en vigor ha conducido a una exacerbada concentración de poderes y a un gobierno por decreto que lesiona severamente la Democracia y favorece la corrupción”; “Que en el marco del estado de excepción de facto que nos rige, el Presidente de la República ha omitido la presentación del proyecto de Ley de Presupuesto ante la Asamblea Nacional y ha acudido a la Sala Constitucional, que está a su servicio, para obtener la facultad de dictar mediante decreto las normas correspondientes en materia presupuestaria y de crédito público”; “Que no ha cesado e incluso se ha acrecentado la persecución política, de la cual el Presidente de la República es corresponsable”; “Que el Presidente de la República ha consumado la supresión de la separación de poderes, lo cual ha permitido que, mediante una confabulación Ejecutivo-Judicial constitutiva de un golpe de Estado, se haya suspendido la recolección de las manifestaciones de voluntad necesarias para la iniciativa constitucional del referendo revocatorio presidencial”; “Que el Presidente de la República, valiéndose de los poderes ilimitados que ha conquistado a costa de la Constitución, ha acudido sistemáticamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para impedir, con criterios políticos, la entrada en vigencia de leyes sancionadas por la Asamblea Nacional que hubieran contribuido a solucionar los problemas del país, gracias a la generación de transparencia en el manejo de las finanzas públicas, la facilitación de la cooperación internacional para la superación de la crisis humanitaria, la ampliación de los derechos sociales de los venezolanos y venezolanas y otras medidas benéficas para la población y la institucionalidad”; “Que en medio de estas graves violaciones a los principios democráticos y a los derechos humanos, propugnadas por el Presidente de la República, se ha agudizado la crisis económica y humanitaria que aqueja al país en todos los órdenes”; “Que en materia cambiaria la depreciación de la moneda, desde enero 2016 al 19 de julio de 2016, es de un 212.8%, es decir, que la tasa de cambio para el mes de enero se ubicaba en Bs. 199.5 por dólar, y para el mes de julio se ubicó en Bs. 642.2 por dólar, según el SIMADI (DICOM), siendo mayor esta devaluación en el dólar paralelo”; “Que el índice de inflación durante el Gobierno del Presidente Nicolás Maduro Moros, según cifras del Banco Central de Venezuela, entre los años 2013 y el 2015, en el rubro de los alimentos, se incrementó en un 1.259 %, y en materia de salud, en 253%, para una inflación acumulada de 585%, y que en el año 2016 se proyecta una inflación superior al 700 %”; y “Que en materia social, la canasta alimentaria familiar para el mes de enero de este año se ubicaba en Bs. 106.752,72, y para el mes de septiembre se encontraba en Bs. 405.452,00, observándose un incremento anualizado de al menos 680%, lo cual se traduce en que se necesitan más de 18 salarios mínimos para cubrir la canasta por cada familia venezolana”.

Adicionalmente, la Asamblea Nacional en el Acuerdo para la Restitución del Orden Constitucional, de fecha 23 de Octubre de 2016,  había señalado “que Nicolás Maduro ha participado activamente en la ruptura del orden constitucional antes señalada, y que existen fundadas razones para sostener que ha abandonado las funciones constitucionales de la Presidencia de la República”.

Ante lo anterior, precisamente las razones que evidencien el abandono del cargo por parte del titular del órgano ejecutivo nacional, el Presidente Nicolás Maduro, deben estar suficientemente fundadas, verificadas y demostradas, ante tan grave imputación.

Efectivamente, es un hecho cierto y evidente que Nicolás Maduro ha descuidado el cumplimiento de la expresa obligación que tiene el Presidente de la República, por imperativo del artículo 236, numeral 2, de la Constitución, de dirigir la acción del Gobierno destinada a formular e implementar medidas para enfrentar eficazmente la grave crisis económica y social que vive Venezuela. Al incurrir en este incumplimiento, Maduro también ha faltado a su deber fundamental de cumplir y hacer cumplir la Constitución y la ley, en los términos exigidos por el artículo 236, numeral 1, también arriba citado. La conducta de incumplimiento de Nicolás Maduro, al deber constitucional de dirigir la acción del Gobierno ha sido puesta en evidencia cuando su gobierno ha mantenido una conducta absolutamente pasiva frente al avance de lo que se caracteriza como la más grave crisis económica y social del país. Expertos economistas, tanto a nivel nacional como internacional, indican que Nicolás Maduro se limitó a invocar a Dios para que este proveyera y su gobierno lo que hizo fue agravar esta crisis, por cuanto:

“…aprovechó para declararle la guerra al sector privado, poniéndose a competir con importaciones baratas, racionándole el acceso a divisas para importar, expropiándolo u ocupándolo, regulándole los precios y márgenes, criminalizando los inventarios e inclusive la exportación y sujetándolo a un sin número de regulaciones que acabaron por extinguir su rentabilidad. Las consecuencias de esta cadena de políticas en términos de abastecimiento fueron camufladas detrás de un enorme boom de importaciones financiadas con petróleo y deuda. Y así se creó la ilusión del socialismo posible, mientras se debilitaba nuestra capacidad productiva y se hacía al país más vulnerable a una eventual caída del petróleo que hoy se ha materializado….. Los países no desaparecen, pero sí pasan por momentos de extrema dificultad que dejan cicatrices duraderas. El gobierno de Hugo Chávez y de Nicolás Maduro no sólo nos trajo hasta aquí tras diecisiete años de disparates en la política económica, sino además se ha quedado inerte mientras la crisis se extiende y profundiza, pretendiendo enfrentar la realidad con mentiras como la “guerra económica” o el lanzamiento de algún eslogan como “los trece motores”. Éste es el drama en el cual nos encontramos. Sin un nuevo gobierno que recurra a la ayuda internacional, y promueva una renegociación ordenada de la deuda externa, Venezuela no levantará cabeza. Con esto no queremos decir que vamos a evitar los momentos difíciles, que son consecuencia de la improvisación, parálisis e insistencia en un modelo económico fracasado que ha dejado exangüe a la economía del país. Pero sí es posible minimizar el dolor, acelerar los plazos de recuperación y abrir la posibilidad de iniciar la reconstrucción. Es una alternativa algo más responsable y productiva que esperar a que Dios provea.” (http://prodavinci.com/blogs/dios-no-proveyo-por-miguel-angel-santos-y-ricardo-hausmann/).

Esta situación de ineptitud para enfrentar la serie crisis económica tiene su base jurídica en los diversos Decretos de Estado de Excepción de Emergencia Económica, el primero de ellos dictado el 21 de Agosto de 2015, aplicable a los municipios de frontera del estado Táchira, que luego se fueron ampliando para otros Estados fronterizos y posteriormente a nivel nacional. Es de acotar que un Estado de Excepción, en este caso de Emergencia Económica, tiene una temporalidad, y son de carácter excepcional, y tiene como objeto que el Ejecutivo Nacional implemente medidas extraordinarias, ante circunstancias extremas que afecten gravemente la vida económica de la nación. Esta connotación y supuesto de hecho para dictar estas medidas, son calificadas así tanto por la Constitución (Artículo 338) como en la Ley Orgánica de Estados de Excepción (Artículo 10), base legal sobre la cual el Presidente los ha emitido. Las medidas extraordinarias se deben tomar porque el Ejecutivo no puede enfrentar tales circunstancias con el Derecho Común, es decir con los decretos y resoluciones ministeriales que son los actos normativos típicos del Ejecutivo Nacional, a través de los cuales gobierna ordinariamente. Esto hace ver que el propio Presidente Nicolás Maduro ha reconocido que hay una grave crisis económica. Pero esta temporalidad tiene una clara duración,  en estos casos, 60 días de excepcionalidad, que pueden prorrogarse por 60 días más, con el objeto de restituir la normalidad de tal situación con la aplicación de esas medidas extraordinarias. Es decir, el constituyente prevé que transcurrido el lapso constitucional de esa excepcionalidad, se debe haber retornado a la normalidad económica.

Sin embargo, el Presidente Nicolás Maduro ha venido gobernando con tales Decretos de Estado Excepción de Emergencia Económica, de manera continua, con la prórroga indefinida que le ha avalado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Esto también hace ver que el propio Presidente Maduro, con estos Decretos interminables también reconoce que no ha podido restituir la normalidad económica en el país.

Estas evidencias normativas son objetivas, es decir, existen y se prueban con los propios contenidos de los Decretos citados.  Ahora bien, no basta ello, sino que, igualmente, es imprescindible  verificar por parte de la Asamblea Nacional todas las consecuencias que ha originado su incapacidad para tomar decisiones acertadas, para intervenir con alguna eficacia ante tal crisis. Es aquí donde la Asamblea Nacional, en primer lugar, se vale de los índices económicos que cita en el Acuerdo del  25 de Octubre de 2016, emanados  de órganos oficiales, entre ellos el  Banco Central de Venezuela, y por la otra, del debate compartido con la participación de la ciudadanía, gremios, academias y demás organizaciones en fecha 27 de Octubre de 2016, en el cual se han hecho graves denuncias sobre la responsabilidad del Presidente Maduro y su gobierno, en la crisis social, económica e institucional que aqueja a toda la sociedad venezolana.

Contra este argumento, el Presidente Maduro puede insistir que ha enfrentado una supuesta “guerra económica”, que ha fortalecido las misiones, que ha implementado programas sociales, que aumentado el salario mínimo y ha ajustado la base del cálculo en Unidad Tributaria del cestat ticket para mejorar el ingreso de los trabajadores. El día 27 de Octubre de 2016, en cadena nacional, el Presidente cuando hizo el último aumento salarial y del bono de alimentación, hizo ver que al dictar estas medidas no se le podía responsabilizar por el abandono del cargo.

 Sin embargo, nada de esto podría desvirtuar la realidad económica que hay de que los venezolanos viven en una inflación desmedida, que los ingresos no cubren las necesidades básicas, que existen aún un gran desabastecimiento, que no hay ninguna política seria gubernamental para incentivar la producción nacional, que las empresas estatizadas han quebrado, que son numerosas las industrias y empresas privadas que no pueden sostenerse en medio de una economía estancada, que no hay acceso a divisas para importar insumos y materia prima, y que los controles de precios han distorsionado la fluidez económica.

Junto con los argumentos anteriores, quizás la responsabilidad más grave del Presidente de la República se configura cuando de manera directa ha vulnerado derechos humanos y constitucionales esenciales. Es público y notorio que el derecho a la vida del venezolano no ha estado garantizado con ningún plan de seguridad. El índice de delincuencia en homicidios es de los más alarmantes del mundo. Asimismo, las libertades de integridad física, psíquica y moral, de libertad de expresión de pensamiento, de información y comunicación libre y plural, de manifestación pacífica, de creencia, entre otras, han sido gravemente intervenidas por las autoridades militares y de inteligencia, cuyo comando y orden superior descansa en la autoridad del Presidente de la República, pues han sido numerosos los detenidos, heridos, torturados, encarcelados y exiliados que han sufrido con estos tratos crueles, inhumanos y vejatorios de las autoridades policiales, militares y de inteligencia. Esto ha conducido incluso a configurarse crímenes de lesa humanidad, tipificados en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, cuya responsabilidad última recae en el Presidente de la República.

Aunado con lo anterior se puede sumar la grave crisis hospitalaria, asistencial y de provisión de medicamentos, entre ellos los de tratamientos permanentes, que ha generado muchas muertes de niños y adultos, al no contarse con políticas gubernamentales serias que aseguren la salud integral del venezolano. Esto es un grave atentado contra el derecho a la salud y de seguridad social integral.

En definitiva, de verificarse de manera contundente todas las circunstancias anotadas, el Presidente de la República efectivamente ha abandonado de manera negligente e injustificada su cargo, lo que haría procedente la declaratoria de tal supuesto constitucional por parte de la Asamblea Nacional. La consecuencia de esta declaratoria la contiene el mismo Artículo 233 constitucional, que preceptúa que al darse esta falta absoluta antes de los cuatro años del período constitucional, se debe proceder a una nueva elección universal, directa y secreta, dentro de los treinta días consecutivos siguientes.

 Es de advertir que esta declaratoria de ausencia absoluta, de producirse, podría estar sujeta al control de su constitucionalidad por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, lo cual no ponemos en duda, ante los antecedentes de actuación de este órgano judicial.

En próxima entrega me referiré a otro aspecto que se discute, que es el relacionado con la presunta doble nacionalidad del Presidente de la República.

San Cristóbal, 27 de Octubre de 2016.