Isaac Villamizar
Profesor de Postgrado de Derecho
Constitucional en UNET.
La Asamblea Nacional de Venezuela
en el Acuerdo de fecha 25 de Octubre de 2016, mediante el cual se inicia el
procedimiento de Declaratoria de Responsabilidad Política del Presidente de la
República, específicamente en su dispositivo tercero, aprobó encomendar a la
Comisión Especial de Alto Nivel Parlamentario, designada en sesión ordinaria
del 23 de octubre de 2016, evaluar la posibilidad de que esta Asamblea Nacional
declare el abandono del cargo por el Presidente de la República.
Interesa, entonces, estudiar la
factibilidad jurídica de la aplicación de esa causal de ausencia absoluta del
Presidente, contemplada en el Artículo 233 constitucional, específicamente su
significado y alcances, particularmente relacionado con el ejercicio de tal
cargo por Nicolás Maduro.
En la doctrina del Derecho
Constitucional comparado, y especialmente desde el punto de vista funcionarial,
abandonar el cargo, o el servicio, implica la dejación voluntaria definitiva y
no transitoria de los deberes y responsabilidades que exige el empleo del cual
es titular el servidor público. En consecuencia, dicho abandono se puede
presentar, bien porque se renuncia al ejercicio de las labores o funciones propias del cargo, con la necesaria
afectación de la continuidad del servicio administrativo, o bien porque se
deserta materialmente del cargo al ausentarse el servidor del sitio de trabajo
y no regresar a él para cumplir con las labores asignadas, propias del cargo o
del servicio. Corolario de lo anterior
es que el abandono debe ser injustificado, es decir, sin que exista una razón o
motivo suficiente para que el servidor se exima de la responsabilidad de cumplir con las funciones
propias del cargo o del servicio. Ello es
así, porque de ser justificado el abandono del cargo o del servicio desaparece
la antijuridicidad del hecho y, por consiguiente, la posibilidad de una falta
disciplinaria Sobre esta concepción se
ha pronunciado la Corte Constitucional en Colombia, en Sentencia C-769 del 10
de diciembre 1998.
Ahora bien, el abandono del cargo
implica hacer una referencia sobre el Principio de Continuidad Administrativa.
Este principio se vincula con el órgano y al ejercicio de sus competencias, no
con el titular del cargo, o sea, el funcionario. El ejercicio de actividades de la
Administración Pública, y en especial, de las competencias asignadas por Ley,
es obligatorio y como ende, no puede ser interrumpido. Para el funcionario
público, este principio comporta el deber de permanecer en el ejercicio del
cargo de conformidad con los términos de
su designación, de lo cual se derivan dos consecuencias importantes: el abandono
del cargo es una falta disciplinaria, y la renuncia debe ser aceptada. Es
decir, el funcionario público está obligado a ejercer el cargo para el cual fue
designado. Por lo anterior, el ordenamiento jurídico no concibe la existencia
de un cargo sin funcionario: siempre el cargo debe tener un titular, designado
de acuerdo con los requisitos formales exigidos. De tal manera que el principio
de continuidad aplica al órgano, que siempre debe ejercer las competencias
asignadas por el ordenamiento. Pero en modo alguno puede sostenerse la continuidad
del funcionario público, pues éste puede faltar. Muerte, renuncia, licencias,
destitución, revocatoria del mandato y abandono del cargo, son varias de las
causas que pueden mediar para que el funcionario designado cese en el ejercicio
de sus funciones. Aplicado esto último a la primera magistratura del país,
debemos diferenciar entre la Presidencia y el Presidente: el primero es el
órgano, que como tal, es permanente; el segundo, es el titular del cargo, que
como tal, es sólo temporal: no existe en Venezuela, como en ninguna república
democrática, el presidente vitalicio. Lo permanente, lo continuo, es la
Presidencia, no el Presidente. Pues el Presidente, como reconoce el artículo
233 de la Constitución, puede faltar al cargo, pero la Presidencia, como tal,
nunca puede faltar.
Aclarado lo anterior, se debe
señalar que en un sistema político presidencialista, tan sui generis como el
venezolano, similar a muchas naciones latinoamericanas, el cargo de Presidente
de la República es quizá el de mayor importancia entre los órganos del Poder
Público. En ese cargo se fusionan las responsabilidades de Jefatura de Gobierno
y Jefatura del Estado. Y en la Constitución se le tiene asignadas sus altas
obligaciones, en ambas dimensiones, que se especifican en el Artículo 236 de la
Constitución. De las diversas atribuciones allí enunciadas, para efectos del
presente estudio, interesa destacar que es atribución del Presidente de la
República dirigir la acción de gobierno, declarar los estados de excepción,
administrar la hacienda pública nacional, nombrar y remover a aquellos
funcionarios cuya designación le atribuyen la Constitución y la ley, y formular
el plan de desarrollo y dirigir su ejecución, previa aprobación de la Asamblea
Nacional.
Además, la Constitución venezolana
le asignó otra inmensa responsabilidad, la que le atribuye el Artículo 232,
cuando dispone que el Presidente de la República está obligado a procurar la
garantía de los derechos y libertades de los venezolanos, así como la
independencia, la integridad, soberanía del territorio y defensa de la
República. Adiciona la misma norma constitucional que la declaración de los
estados de excepción no modifica el principio de su responsabilidad.
Ante semejantes obligaciones, puede
entenderse que el incumplimiento de las mismas, no acarrea una simple falta
disciplinaria, como podría suceder con cualquier otro funcionario público, sino
que el no ejercicio de tales encomiendas, acarrea una consecuencia muy grave,
como sería la declaratoria del abandono de su cargo. La Constitución la
califica, en el citado Artículo 233, como una falta absoluta.
El abandono del cargo, como causal
de falta absoluta, tiene una connotación especial en materia constitucional,
que no debe ser confundida con la significación que el abandono del trabajo
tiene en materia de derecho laboral, donde generalmente se le asimila con la
falta de asistencia del trabajador al lugar de trabajo y el incumplimiento de
otros deberes de éste derivados del contrato de trabajo. En el caso del
Presidente de la República, el abandono del cargo tiene que ver
fundamentalmente con el incumplimiento, por acción u omisión, de las
obligaciones que la Constitución le impone a quien desempeña esta investidura,
entre ellas las que han sido exigidas en el Artículo 236 arriba citado.
La relación de causalidad directa y
necesaria que existe entre el abandono
del cargo por el Presidente de la República y la falta de cumplimiento de sus
obligaciones constitucionales, por lo demás, se encuentra corroborada por la
misma significación de la palabra “abandono”,
según lo recoge el diccionario de la Real Academia Española (RAE). De acuerdo con el RAE (Vigésima segunda edición,
Tomo I, página 3), “abandono” es la acción o efecto de “abandonar”, y
“abandonar” es, según el mismo RAE:
“8. Descuidar los intereses y las
obligaciones”
En el caso específico del Presidente
Maduro, del contexto del Acuerdo citado de la Asamblea Nacional del 25 de
Octubre de 2016, se desprenden diversos elementos que serían objeto del
análisis del órgano parlamentario, para determinar su abandono del cargo.
Ciertamente, no estaría enfocada esa discusión a la acepción de haber dejado su
cargo, sino al incumplimiento grave e injustificado de las altas
responsabilidades y atribuciones que la Constitución primordialmente le asigna.
Por lo tanto, al aplicarse aquí el Principio de Continuidad Administrativa, es
necesario preservar que la institución de la Presidencia del República prosiga
cumpliendo su naturaleza, pero se evidencie la necesidad de determinar que el
titular ha cometido una falta absoluta en el ejercicio de sus funciones y ello
amerita que se declare la falta absoluta, con sus consecuencias, a tenor del
Artículo 233 citado. Es así como en el Acuerdo de la Asamblea Nacional se
señala : “Que el Presidente de la República, Nicolás Maduro Moros, ha
gobernado, desde el 14 de enero de 2016, merced a un estado de excepción
declarado y prorrogado al margen de la Constitución, sin la aprobación de la
Asamblea Nacional, el cual ha ido cercenando progresivamente atribuciones
parlamentarias inderogables y ha vulnerado derechos fundamentales”; “Que dicho
estado de excepción se ha prolongado mucho más allá de lo permitido por la
Constitución (art. 338)”; “Que el Presidente de la República ha respaldado el
desconocimiento por los Ministros y otros funcionarios públicos de las
solicitudes de comparecencia emanadas de esta Asamblea Nacional o sus
comisiones, y ha ignorado abiertamente la competencia parlamentaria de remover
ministros mediante la aprobación de un voto de censura por la mayoría
calificada de los Diputados y Diputadas de la Asamblea Nacional
constitucionalmente establecida”; “Que el Presidente de la República se ha
facultado a sí mismo para aprobar contratos de interés público con Estados o entidades oficiales extranjeras o
con sociedades no domiciliadas en Venezuela, quebrantando flagrantemente el
artículo 150 de la Constitución”; “Que
el estado de excepción ilícitamente en vigor ha conducido a una exacerbada
concentración de poderes y a un gobierno por decreto que lesiona severamente la
Democracia y favorece la corrupción”; “Que en el marco del estado de excepción
de facto que nos rige, el Presidente de la República ha omitido la presentación
del proyecto de Ley de Presupuesto ante la Asamblea Nacional y ha acudido a la
Sala Constitucional, que está a su servicio, para obtener la facultad de dictar
mediante decreto las normas correspondientes en materia presupuestaria y de
crédito público”; “Que no ha cesado e incluso se ha acrecentado la persecución
política, de la cual el Presidente de la República es corresponsable”; “Que el
Presidente de la República ha consumado la supresión de la separación de poderes,
lo cual ha permitido que, mediante una confabulación Ejecutivo-Judicial
constitutiva de un golpe de Estado, se haya suspendido la recolección de las
manifestaciones de voluntad necesarias para la iniciativa constitucional del
referendo revocatorio presidencial”; “Que el Presidente de la República,
valiéndose de los poderes ilimitados que ha conquistado a costa de la
Constitución, ha acudido sistemáticamente a la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia para impedir, con criterios políticos, la entrada en
vigencia de leyes sancionadas por la Asamblea Nacional que hubieran contribuido
a solucionar los problemas del país, gracias a la generación de transparencia
en el manejo de las finanzas públicas, la facilitación de la cooperación internacional
para la superación de la crisis humanitaria, la ampliación de los derechos
sociales de los venezolanos y venezolanas y otras medidas benéficas para la
población y la institucionalidad”; “Que en medio de estas graves violaciones a
los principios democráticos y a los derechos humanos, propugnadas por el
Presidente de la República, se ha agudizado la crisis económica y humanitaria
que aqueja al país en todos los órdenes”; “Que en materia cambiaria la
depreciación de la moneda, desde enero 2016 al 19 de julio de 2016, es de un
212.8%, es decir, que la tasa de cambio para el mes de enero se ubicaba en Bs.
199.5 por dólar, y para el mes de julio se ubicó en Bs. 642.2 por dólar, según
el SIMADI (DICOM), siendo mayor esta devaluación en el dólar paralelo”; “Que el
índice de inflación durante el Gobierno del Presidente Nicolás Maduro Moros,
según cifras del Banco Central de Venezuela, entre los años 2013 y el 2015, en
el rubro de los alimentos, se incrementó en un 1.259 %, y en materia de salud,
en 253%, para una inflación acumulada de 585%, y que en el año 2016 se proyecta
una inflación superior al 700 %”; y “Que en materia social, la canasta
alimentaria familiar para el mes de enero de este año se ubicaba en Bs.
106.752,72, y para el mes de septiembre se encontraba en Bs. 405.452,00,
observándose un incremento anualizado de al menos 680%, lo cual se traduce en
que se necesitan más de 18 salarios mínimos para cubrir la canasta por cada
familia venezolana”.
Adicionalmente, la Asamblea Nacional
en el Acuerdo para la Restitución del Orden Constitucional, de fecha 23 de
Octubre de 2016, había señalado “que
Nicolás Maduro ha participado activamente en la ruptura del orden
constitucional antes señalada, y que existen fundadas razones para sostener que
ha abandonado las funciones constitucionales de la Presidencia de la
República”.
Ante lo anterior, precisamente las
razones que evidencien el abandono del cargo por parte del titular del órgano
ejecutivo nacional, el Presidente Nicolás Maduro, deben estar suficientemente
fundadas, verificadas y demostradas, ante tan grave imputación.
Efectivamente, es un hecho cierto y
evidente que Nicolás Maduro ha descuidado el cumplimiento de la expresa
obligación que tiene el Presidente de la República, por imperativo del artículo
236, numeral 2, de la Constitución, de dirigir la acción del Gobierno destinada
a formular e implementar medidas para enfrentar eficazmente la grave crisis
económica y social que vive Venezuela. Al incurrir en este incumplimiento,
Maduro también ha faltado a su deber fundamental de cumplir y hacer cumplir la
Constitución y la ley, en los términos exigidos por el artículo 236, numeral 1,
también arriba citado. La conducta de incumplimiento de Nicolás Maduro, al
deber constitucional de dirigir la acción del Gobierno ha sido puesta en
evidencia cuando su gobierno ha mantenido una conducta absolutamente pasiva
frente al avance de lo que se caracteriza como la más grave crisis económica y
social del país. Expertos economistas, tanto a nivel nacional como internacional,
indican que Nicolás Maduro se limitó a invocar a Dios para que este proveyera y
su gobierno lo que hizo fue agravar esta crisis, por cuanto:
“…aprovechó para declararle la
guerra al sector privado, poniéndose a competir con importaciones baratas,
racionándole el acceso a divisas para importar, expropiándolo u ocupándolo,
regulándole los precios y márgenes, criminalizando los inventarios e inclusive
la exportación y sujetándolo a un sin número de regulaciones que acabaron por
extinguir su rentabilidad. Las consecuencias de esta cadena de políticas en
términos de abastecimiento fueron camufladas detrás de un enorme boom de
importaciones financiadas con petróleo y deuda. Y así se creó la ilusión del
socialismo posible, mientras se debilitaba nuestra capacidad productiva y se
hacía al país más vulnerable a una eventual caída del petróleo que hoy se ha
materializado….. Los países no desaparecen, pero sí pasan por momentos de
extrema dificultad que dejan cicatrices duraderas. El gobierno de Hugo Chávez y
de Nicolás Maduro no sólo nos trajo hasta aquí tras diecisiete años de
disparates en la política económica, sino además se ha quedado inerte mientras
la crisis se extiende y profundiza, pretendiendo enfrentar la realidad con
mentiras como la “guerra económica” o el lanzamiento de algún eslogan como “los
trece motores”. Éste es el drama en el cual nos encontramos. Sin un nuevo
gobierno que recurra a la ayuda internacional, y promueva una renegociación
ordenada de la deuda externa, Venezuela no levantará cabeza. Con esto no
queremos decir que vamos a evitar los momentos difíciles, que son consecuencia
de la improvisación, parálisis e insistencia en un modelo económico fracasado
que ha dejado exangüe a la economía del país. Pero sí es posible minimizar el
dolor, acelerar los plazos de recuperación y abrir la posibilidad de iniciar la
reconstrucción. Es una alternativa algo más responsable y productiva que
esperar a que Dios provea.” (http://prodavinci.com/blogs/dios-no-proveyo-por-miguel-angel-santos-y-ricardo-hausmann/).
Esta situación de ineptitud para
enfrentar la serie crisis económica tiene su base jurídica en los diversos
Decretos de Estado de Excepción de Emergencia Económica, el primero de ellos
dictado el 21 de Agosto de 2015, aplicable a los municipios de frontera del
estado Táchira, que luego se fueron ampliando para otros Estados fronterizos y
posteriormente a nivel nacional. Es de acotar que un Estado de Excepción, en este
caso de Emergencia Económica, tiene una temporalidad, y son de carácter excepcional,
y tiene como objeto que el Ejecutivo Nacional implemente medidas extraordinarias,
ante circunstancias extremas que afecten gravemente la vida económica de la
nación. Esta connotación y supuesto de hecho para dictar estas medidas, son
calificadas así tanto por la Constitución (Artículo 338) como en la Ley Orgánica
de Estados de Excepción (Artículo 10), base legal sobre la cual el Presidente
los ha emitido. Las medidas extraordinarias se deben tomar porque el Ejecutivo
no puede enfrentar tales circunstancias con el Derecho Común, es decir con los
decretos y resoluciones ministeriales que son los actos normativos típicos del
Ejecutivo Nacional, a través de los cuales gobierna ordinariamente. Esto hace
ver que el propio Presidente Nicolás Maduro ha reconocido que hay una grave
crisis económica. Pero esta temporalidad tiene una clara duración, en estos casos, 60 días de excepcionalidad,
que pueden prorrogarse por 60 días más, con el objeto de restituir la normalidad
de tal situación con la aplicación de esas medidas extraordinarias. Es decir,
el constituyente prevé que transcurrido el lapso constitucional de esa
excepcionalidad, se debe haber retornado a la normalidad económica.
Sin embargo, el Presidente Nicolás
Maduro ha venido gobernando con tales Decretos de Estado Excepción de
Emergencia Económica, de manera continua, con la prórroga indefinida que le ha
avalado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Esto también
hace ver que el propio Presidente Maduro, con estos Decretos interminables
también reconoce que no ha podido restituir la normalidad económica en el país.
Estas evidencias normativas son
objetivas, es decir, existen y se prueban con los propios contenidos de los
Decretos citados. Ahora bien, no basta
ello, sino que, igualmente, es imprescindible
verificar por parte de la Asamblea Nacional todas las consecuencias que
ha originado su incapacidad para tomar decisiones acertadas, para intervenir
con alguna eficacia ante tal crisis. Es aquí donde la Asamblea Nacional, en
primer lugar, se vale de los índices económicos que cita en el Acuerdo del 25 de Octubre de 2016, emanados de órganos oficiales, entre ellos el Banco Central de Venezuela, y por la otra, del
debate compartido con la participación de la ciudadanía, gremios, academias y
demás organizaciones en fecha 27 de Octubre de 2016, en el cual se han hecho
graves denuncias sobre la responsabilidad del Presidente Maduro y su gobierno,
en la crisis social, económica e institucional que aqueja a toda la sociedad
venezolana.
Contra este argumento, el
Presidente Maduro puede insistir que ha enfrentado una supuesta “guerra
económica”, que ha fortalecido las misiones, que ha implementado programas
sociales, que aumentado el salario mínimo y ha ajustado la base del cálculo en
Unidad Tributaria del cestat ticket para mejorar el ingreso de los
trabajadores. El día 27 de Octubre de 2016, en cadena nacional, el Presidente
cuando hizo el último aumento salarial y del bono de alimentación, hizo ver que
al dictar estas medidas no se le podía responsabilizar por el abandono del
cargo.
Sin embargo, nada de esto podría desvirtuar la
realidad económica que hay de que los venezolanos viven en una inflación
desmedida, que los ingresos no cubren las necesidades básicas, que existen aún
un gran desabastecimiento, que no hay ninguna política seria gubernamental para
incentivar la producción nacional, que las empresas estatizadas han quebrado,
que son numerosas las industrias y empresas privadas que no pueden sostenerse
en medio de una economía estancada, que no hay acceso a divisas para importar
insumos y materia prima, y que los controles de precios han distorsionado la
fluidez económica.
Junto con los argumentos
anteriores, quizás la responsabilidad más grave del Presidente de la República
se configura cuando de manera directa ha vulnerado derechos humanos y
constitucionales esenciales. Es público y notorio que el derecho a la vida del
venezolano no ha estado garantizado con ningún plan de seguridad. El índice de
delincuencia en homicidios es de los más alarmantes del mundo. Asimismo, las
libertades de integridad física, psíquica y moral, de libertad de expresión de
pensamiento, de información y comunicación libre y plural, de manifestación
pacífica, de creencia, entre otras, han sido gravemente intervenidas por las
autoridades militares y de inteligencia, cuyo comando y orden superior descansa
en la autoridad del Presidente de la República, pues han sido numerosos los
detenidos, heridos, torturados, encarcelados y exiliados que han sufrido con
estos tratos crueles, inhumanos y vejatorios de las autoridades policiales,
militares y de inteligencia. Esto ha conducido incluso a configurarse crímenes
de lesa humanidad, tipificados en el Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional, cuya responsabilidad última recae en el Presidente de la
República.
Aunado con lo anterior se puede
sumar la grave crisis hospitalaria, asistencial y de provisión de medicamentos,
entre ellos los de tratamientos permanentes, que ha generado muchas muertes de
niños y adultos, al no contarse con políticas gubernamentales serias que
aseguren la salud integral del venezolano. Esto es un grave atentado contra el
derecho a la salud y de seguridad social integral.
En definitiva, de verificarse de
manera contundente todas las circunstancias anotadas, el Presidente de la República
efectivamente ha abandonado de manera negligente e injustificada su cargo, lo
que haría procedente la declaratoria de tal supuesto constitucional por parte
de la Asamblea Nacional. La consecuencia de esta declaratoria la contiene el
mismo Artículo 233 constitucional, que preceptúa que al darse esta falta
absoluta antes de los cuatro años del período constitucional, se debe proceder
a una nueva elección universal, directa y secreta, dentro de los treinta días
consecutivos siguientes.
Es de advertir que esta declaratoria de
ausencia absoluta, de producirse, podría estar sujeta al control de su
constitucionalidad por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, lo cual no ponemos en duda, ante los antecedentes de actuación de
este órgano judicial.
En próxima entrega me referiré a
otro aspecto que se discute, que es el relacionado con la presunta doble
nacionalidad del Presidente de la República.
San Cristóbal, 27 de Octubre de 2016.
